调整扶贫战略 提高项目效益

主持人：

孙明泉(本刊主编)

特邀嘉宾：

刘文璞：中国社科院贫困问题研究中心副主任，研究员

汪三贵：中国农科院贫困地区发展研究室主任，博士

赵俊臣：云南省社科院农村经济研究所所长，研究员

我国自80年代中期大规模扶贫以来，先后实施了“救济式扶持贫困人口”、“开发式扶持贫困区域”和“开发式扶持贫困人口”的扶贫战略，取得了举世瞩目的伟大成就，贫困人口从1978年的2．5亿人减少到1998年底的4200万人。今年年初，朱基总理在《政府工作报告》中要求进一步加大扶贫攻坚的力度，力争今年农村贫困人口再减少1000万以上，并做好防止返贫的工作。应当看到，余下的贫困人口因其致贫的特殊性，决定了脱贫任务远比以往扶贫更艰巨，相应的扶贫政策和扶贫措施也应因时而宜地调整。几位多年从事扶贫研究和实践的专家接受记者采访时阐述了自己的看法，相信会对今后的扶贫工作有所裨益。

孙：到去年底，我国尚有4200万人口没有脱贫，按照中央的部署，1999年和2000年将各解决1000万人口的温饱问题，还剩下约2000万贫困人口。用一般的标准来衡量，这些人口可以放在下个世纪继续解决。因此是不是可以认定，到2000年就已经完成了《国家八七扶贫攻坚计划》提出的基本解决全国农村贫困人口温饱问题的目标？

赵：按一般标准可以这么说。但是，我们是社会主义国家，有共产党领导的政治优势、必要的国家财力及十几年的扶贫实践经验，应该用高度的责任感看待并解决这余下的2000万极贫人口的温饱问题。我认为，目前中国的扶贫攻坚已经进入了最后的冲刺阶段，为了集中人力、财力、物力等扶贫资源，保证打赢扶贫攻坚战，在完成今年1000万人口脱贫任务的同时，还必须高度重视约2000万极贫人口的问题，并以此作为冲刺的重要目标。

孙：你把这2000万人口称为“极贫人口”，据我所知，学术界和实际部门有不同看法。那么，这里的“极贫人口”如何界定？

赵：所谓极贫人口，也就是极端贫困人口。关于这一叫法是否准确，或叫什么别的，可以讨论。但无外乎就是指那些生活特别困难的人口。典型调查表明，这些极贫人口主要是指处于社区权力结构之外的农户，例如相对于本社区主体民族而言的少数民族、个别姓氏户、外来户、搬迁户等；处于社区经济势力底层的农户；那些长期得不到贷款的农户，长期借贷的农户，缺乏强壮劳动力户，因人口增多导致土地占有越来越少的农户等；占有社区资源和技术少的农户，例如文盲户、受教育和培训少的农户、土地与山林占有少的农户等；居住区丧失基本生活条件、且尚未列入异地开发扶贫的农户；遭遇天灾人祸翻不过身来的农户。显然，他们已经不是一般意义上的贫困农户，所以我称之为极贫农户，扶贫口的学者和工作人员也大多同意这一叫法。

孙：这些“极贫人口”是不是可以用民政救济的方式解决？

赵：当然可以用民政救济来解决。但要注意的一个事实是，如按每人每年500元计算，这2000万人每年也需要100多亿元。这是国家财力所负担不起的。再说，救济仅是权宜之计，不能长久解决问题，特别是具有劳动能力的，救济的结果将可能埋没他们的聪明才智，形成“等、靠、要”的依赖心理。

孙：全部民政救济看来不现实。可是，据我所知，现有的扶贫政策往往能惠及到他们。

赵：这正是问题的关键所在。现有的扶贫方式与措施是强调到村到户并以贫困户为对象的，但是由于现有的扶贫体制与机制设计难以避免的缺陷，较多的扶贫资源被有的县乡政府机关、村社干部和农村中的非贫困农户占用了，很少或根本没能送达极贫农户。例如，扶贫开发及基础设施建设的项目，由于计划、农户选择和贷款发放掌握在县乡与村干部手中，选择倾向往往偏向其亲朋好友，有的搞成了“面子工程”；扶贫贷款中的贴息贷款，其使用权一般被村社干部和优势人群占有，极贫农户往往被排斥在外；较低利率的小额信贷，瞄准的是一般贫困户，极贫农户也难以沾边；由于贫困，极贫农户在近期内不但难以使用价格高昂的农村供电、公路运输和卫生保健等，相反，还因与非贫困户一样出义务工而加重了他们的负担；由于大量非专业人员做扶贫工作以及本单位扶贫效益的考核，包括小额信贷、对口扶贫、挂钩扶贫等在内的到户措施，项目人员往往有意无意地选择一般贫困户或非贫困户，而使极贫农户成为“尚未触及的人群”或“被遗忘的人群”。

孙：在我国，扶贫工作主要由地方政府来做，因此县乡各级政府的工作效率如何直接关系着扶贫的效果，如何评价十几年来政府的扶贫工作？

刘：几乎在所有国家扶贫都是政府面临的重要课题。在中国，扶贫主要是政府行为，即主要使用国家财政和信贷资源并主要由政府部门或国有商业银行操作。这种做法的好处是可以通过行政手段动员一切可能的资源用于扶贫，财政资金的转移支付、信贷资金向贫困地区倾斜以及更具有典型行政色彩的党政机构定点扶贫和发达省市与落后省区包片对口扶贫等，都是动员社会资源的形式。通过这些形式，有可能在短期内取得显著的扶贫效果。在近20年的时间里，中国农村的贫困发生率（贫困人口占总人口比）从1978年30．7％迅速下降到1998年的5％以下，贫困人口减少规模之大、速度之快在中国历史上是没有的。

从扶贫资源使用效益来考察，政府扶贫项目也存在不少问题。突出表现为两点：一是扶贫目标不准，即扶贫资源和效益常为非贫困农户所得，而真正贫困农户却难得到，甚至越穷的农户享受扶贫效益的机会越少。二是扶贫资源的效益不高，表现在扶贫资源的流失现象十分普遍，被转移用于非扶贫（或扶贫效益很小）的目标，甚至存在着被用于非生产性支出的可能性；扶贫资源的低效益突出表现在扶贫信贷资金的低还贷率上。

孙：这其中的主要原因是什么？

刘：造成上述问题的原因与目前我国的扶贫政策、制度以及扶贫体制都有关系。

首先，我国的扶贫设计从一开始就立足于瞄准贫困地区而不是贫困人口。针对贫困地区的扶贫计划帮助穷人和帮助地区经济增长结合在一起，但是两个目标不总是一致，而常常是有矛盾的。由于地方政府对扶贫资金使用有着很大的影响力，扶贫资金更容易被用于有利于促进地区经济增长和增加财政收入的项目，而不是更有利于帮助穷人的项目。与此相联系的是，政府要在经济效益（增加财政收入）和社会效益（扶贫）之间进地平衡。例如修路，在贫困人口集中的深山区修路肯定对帮助那里的极贫人口有好处，但它的成本却很高。

其次，金融体制也是一个重要因素。扶贫贴息贷款（占扶贫资金一半以上）由商业银行发放，隐含着一些难以克服的矛盾。商业银行以盈利为目的，关心的是低成本、高收益率，由于向贫困农户贷款的交易成本很高，因此在利率政策强约束条件下，通常更愿意向有经济实力的贷款主体放贷，而不愿意向贫困户贷款，即使向贫困农户贷款，也有很强烈的缩短使用期限，把扶贫贷款尽快转为高利率的一般商业贷款的动机。因此，负责经手扶贫贷款的商业银行难免同扶贫目标发生冲突。

第三，我国对使用扶贫资金规定了特别优惠条件，其初衷是减轻贫困人口负担，加大扶贫力度，但其结果往往更容易造成资金的流失，更难使贫困农户受益。在这里最突出的实例是关于扶贫贴息贷款的使用。由于利率极低，通常从中获得最多利益的不是那些真正需要扶持的贫困农户，而往往是一些有权力、有影响、因而更有机会得到这种优惠贷款的个人和机构。许多调查都反映出，对贫困农户而言，最大的困难并不是难以负担一般商业贷款的“高利率”，而是没有机会得到任何贷款，有时为了生产和生活上的需要不得不使用利率远高于国家商业贷款的私人贷款。

孙：您认为，解决问题的出路在哪儿？

刘：扶贫是一项长期的历史任务。中国是一个大国，贫困人口数量众多，应当积极争取外援，但主要还要靠自己的力量，特别是发挥政府项目的作用。就这一点而言，改善政府扶贫项目的效益至关重要。面向21世纪，应当从新的角度总结和重新审视扶贫战略、体制和政策。

孙：我国以区域瞄准为特点的扶贫开发已经进入到一个新阶段，贫困人口规模的缩小使区域性扶贫策略的效果大大降低，极贫人口很难从一般性区域经济增长中受益。努力使扶贫资源有效地流向贫困人口并使贫困人口受益，是今后扶贫工作的重要任务之一。为此，首先涉及到如何有效地识别谁是“极贫人口”。

汪：不错，要使扶贫资源到达极贫农户手中，首先需要知道哪些是极贫人口。尽管国家统计局每年根据农户抽样调查的数据估算出了低于贫困线的绝对贫困人口总数，但我们还不能对每一个贫困户进行定位。我国现有的以确定贫困县来分配扶贫资源的方法，产生了两方面的问题。一是没有排除贫困县中的非贫困人口，二是排除了非贫困县中的贫困人口。据有关专家估计，生活在非贫困县中的贫困人口可能占到总贫困人口的二分之一。

在这种情况下，将享受扶贫资源的对象由县级变为乡级或村级将有助于提高瞄准的准确性。四川省扶贫部门1993年对贫困县中的贫困户登记造册，在册贫困户成为近两年扶贫到户的主要对象，从而进一步提高了扶贫资源分配的针对性。云南省从1997年开始确定扶贫攻坚乡，从而将相当一部分非贫困县的贫困人口纳入扶贫工作中。然而，识别成本随识别单位的变小而增加是识别到户的主要限制因素。因此，各地区应根据当地贫困人口的分布和集中程度来选择扶持单位，对于贫困人口集中且规模大的地区，选择乡、村作为扶持单位就足以使大多数贫困人口受益，而对于贫困人口分散的地区则需要识别到户，以减少扶贫资源的流失。无论将扶持对象确定在哪一级，我国目前所实行的只有贫困县才能享受扶贫资金的政策应该改变，应根据贫困乡、村和贫困人口的多少来分配和使用扶贫资金。

赵：我国自80年代中期大规模扶贫以来，各地都对贫困农户进行了登记造册建档立卡，但是由于识别方法主要由村社干部申报和有关部门抽样调查，因成本过高而不能大规模入户调查，更无法连续跟踪，使其信息不很准确。云南省社会科学院农村经济研究所在近年来的扶贫研究中，借鉴国际上流行的参与性农村快速评估（PRA）技术，试验出如下方法：外来者（政府扶贫官员或学者）进村后召集村民大会，请随机抽取20％左右的村民（包括村社干部、各类农户代表），自己写（或说）出本村从最贫困农户到最富裕农户的排序名单，分析这个名单矩阵表，就可以立即识别出极贫农户。实践证明，这一方法具有快速、准确和他人可以重复的优点，值得重视。

孙：我在各地采访时了解到，面对极贫农户脱贫的难度，有的同志产生了悲观情绪。

赵：近年来，我国贫困地区对边疆地区、偏僻山区、经济极端落后地区的小额信贷扶贫资金到户的实践证明，贫困农户特别是极贫农户与先富裕起来的人们一样，也具有强烈的脱贫致富欲望和利用信贷发展家庭生产经营的积极性，而且会计算复杂的借款利息，表现出按时还贷的良好信誉。他们在总体上聪明、勤快、肯干。在评价贫困者的时候，我们不应该忽视他们居住地的恶劣自然条件，特别是现有的扶贫资源、扶贫机会没有送达到他们手中的问题。

孙：相对于贫困人口来说，扶贫资源还是有限的，如何使更多的贫困人口从中受益？另外，有没有一些传递机制，使甲贫困户受益后，再流向乙贫困户，正如一辆儿童车，可以传递使用？

汪：这个问题问得好。事实上，在我国很多地方实行的小额信贷就是信贷扶贫资金传递的一种有效方式。在世界上影响最大的小额信贷模式是孟加拉的乡村银行模式。乡村银行通过自愿组织并负有连带责任的借贷小组来强化监督和降低贷款的风险，同时也使没有抵押和担保的穷人通过“社会抵押”获得所需贷款的能力。乡村银行的周还款制也是保证高还款率的一个重要措施，一方面能约束借款者每周的支出行为并减少还款的压力，另一方面促使借款者开拓其它的收入来源，从而减少贷款项目失败所带来的风险。由于对贫困农户提供小额贷款的交易成本较高，适当的高利率是保证项目持续发展所不可缺少的。高利率的另一个好处是减少信贷资金流向非贫困群体。以妇女为主要对象是乡村银行模式的另一大特点，其目的是降低操作成本和提高家庭的福利。

中国目前有多种形式的小额信贷试验，但由于受宏观金融政策的限制，项目的可持续性是所有小额信贷项目面临的共同难题。地方政府利用贴息贷款组织实施的小额信贷是目前我国规模最大的小额信贷实践，但它的主要目标是利用部分小额信贷技术来达到扶贫到户（并不一定是最贫困的农户）和贷款回收的目的。政府项目的最大缺陷是不注重小额信贷机构能力的建设，多数工作人员是临时抽调的行政人员。如何通过小额信贷长期为贫困人口提供有效的金融服务这一关键性的问题，没有在政府小额信贷项目中得到考虑。国内民间团体和国际组织实施的小额信贷项目更多地体现了小额信贷的基本原则，但多数项目仍不具有可持续性，更不可能形成像孟加拉乡村银行那种全国性的金融服务网络来为穷人提供服务。我国小额信贷的发展从根本上讲需要金融制度的改革，小额信贷本质上是一种有利于低收入群体的复杂的金融活动。

设计良好的公共工程也是财政或其它无偿资金传递到穷人手中的一种有效途径。劳动力是贫困人口拥有的最大的资源，由于各种条件的限制，多数情况下没有得到充分的利用。与此同时，贫困地区的基础设施十分落后。如果利用穷人的劳动力资源进行基础设施建设，既可以为贫困者提供就业机会，增加工资收入，同时又可以改善贫困地区长期发展的能力。我国的以工代赈和印度的就业工程，都是利用公共工程项目进行扶贫的典型模式。

印度的就业工程项目的最大特点是自动选择机制和人为的标准相结合，保证了项目的受益者多数为贫困农户。低工资率是自动选择机制的基本条件，由于就业工程项目的工资率低于当地市场工资率，只有那些在市场上找不到工作的穷人才会愿意参加。印度的农村贫困人口主要是无地农村居民，因而无土地的人才能参加就业工程项目，是保证穷人受益的另一个标准。

我国以工代赈项目主要按行政村为单位组织实施，对工程本身的成功和效率考虑要优先于为贫困人口创造就业机会，项目在设计和实施中很少利用自动选择机制。为了进一步增加贫困人口从以工贷赈项目受益的机会，今后应借鉴印度就业工程的经验，通过控制工资和补贴水平来保证更多穷人参与。另一方面，应完善目前被过分使用的义务工制度，避免因过多使用贫困农户的义务工而导致农户收入和生活水平的下降。

以教育和医疗卫生为主要内容的社会服务是传统扶贫资源的另一种途径，而且还直接影响贫困人口的生存和长期发展能力。长期以来，社会服务在我国政府扶贫计划中是相当薄弱的一环。国际组织一般比较重视对贫困人口提供社会服务，像世界银行在中国的西南和秦巴扶贫项目中就特别强调教育和卫生等社会服务项目，并在这方面取得了一些成功的经验。

基层教育设施（如学校）和医疗机构（如卫生所）的建设有利于整个社区，贫困人口和非贫困人口都能从中受益。但要使更多的穷人从社会服务项目中受益，还必须附加有针对性的补助计划，如对贫困家庭的孩子提供助学金和对最基本的药品进行补贴等。

孙：国内外的扶贫实践证明，仅仅靠感情式的动员号召和缺乏有效监督的规定，并不能保证把扶贫资源送达贫困者手中，而真正有效的则是从经济制度的设计上保证非贫困者不对扶贫资源发生兴趣。

赵：为保证扶贫资金到达贫困者手中，一个可行的办法是允许小额扶贫贷款高于同期商业银行1—2个百分点的利率。这样就能减少贫困地区村社中的非贫困者对扶贫贷款的兴趣。特别是利率稍高的扶贫贷款，还可以堵住通过寻租和腐败流向有影响和行贿的非贫困者手中的问题。建议把小额信贷推广到农村金融体系之中。由中国社会科学院农村发展所1994年首先引进试验的小额信贷，目前已在我国贫困地区较大范围内推广。相对于现有农村金融的低还贷率，小额信贷的高还贷率对于整顿农村金融秩序、防范和化解农村金融风险，具有重大意义；小额信贷运行中的贫困贷款者自治组织的“互助互督互保”，可以降低因贷款的小额而引起的高交易低本，因而具有很强的可操作性；为贷款贫困者提供除信贷外的各类服务，对于深化农村金融改革，也具有很强的借鉴意义。

孙：前几年的救济式扶贫、区域式扶贫都取得了很大的成绩，但要解决余下的人口脱贫问题，显然有必要适当调整扶贫的战略及具体设计，在这方面有什么建议？

赵：建议把现行扶贫的帮助贫困人口和促进贫困地区经济增长的双重目标，调整为帮助极贫人口优先，以避免双重目标的冲突。为此，应改革现有的扶贫资金分配方式：一是改革那种将以往贷款的使用情况作为分配新的扶贫资金重要标准的作法，代之以极贫人口作为标准；二是改革现行通过对企业、经济实体和重大项目农户贷款来促进地区增长并间接扶持贫困农户的作法，代之以像小额信贷那样直接向极贫农户贷款。

另外一个建议就是应适时调整各级政府扶贫机构的职能。我国政府各级扶贫机构成立以来，在为贫困者代言、制定扶贫计划与法规、筹措与分配扶贫资源、直接实施扶贫项目等方面，进行了卓有成效的工作，应该予以充分肯定。但是在社会主义市场经济深入发展、政府机构改革、政企分开的形势下，有必要重新界定政府扶贫机构的地位与职能。利用国民收入再分配的权力进行扶贫，是国家政府的一项重要职能。只要社会上存在着绝对贫困和相对贫困，政府扶贫机构就有必要继续存在。就总体思路上看，政府扶贫机构应从直接实施扶贫项目的微观经济活动中解脱出来，集中精力做好扶贫的计划与法规制定、资源筹措与招标投放、监测与评估等工作。

刘：建议把具体扶贫项目的选择权交给极贫农户。自党的十一届三中全会起，我们党一直强调把农业生产与经营的权力真正交给农民，但是二十年来这一决定贯彻得并不令人满意，特别是扶贫中的项目选择，基本上是由上级政府机关或外来者制定，不少脱离了各地实际和贫困农户的需求，其中造成的损失也没有追求责任。在扶贫攻坚冲刺阶段解决极贫农户问题，应该依据各地区和各个极贫农户的不同实际，由极贫农户及其自愿组成的自治组织讨论决定自家的脱贫项目，政府与社会扶贫者提供必要的帮助和必需的服务。那种不负责任的主观代替农户作出计划，甚至强令农户必须种植某种作物或禁止农户某种合法生产经营而造成的后果，应该承担法律责任。

孙：扶贫仅靠扶贫组织的努力显然还是不够的，尤其是余下的扶贫任务越来越艰巨，如何动员全社会的力量来参与扶贫攻坚？

赵：就扶贫问题我经常和中国社科院、中国农科院及国际有关扶贫组织的专家们交流意见。我们建议允许和鼓励科研部门、高等院校、社会团体参与扶贫项目。近几年来，国内一些科研部门、高等院校、社会团体积极参与扶贫，不但总结、发展和繁荣了反贫困理论，有的还身体力行地直接从事扶贫项目，取得了喜人的成绩。在扶贫攻坚冲刺阶段乃至今后，允许和鼓励他们参与扶贫项目的实施，实现扶贫者的多元化，形成利用扶贫资源的竞争，将有利于扶贫效果和效率的提高。在扶贫者多元化的情况下，现有的由财政、计委、农业、水利、林业、电力、文化、广播电视等多个政府职能部门直接管理和运作的扶贫资金，就可以集中起来，通过招标投标选择合适的实施者，从而顺利地实现政府职能转变，从制度上堵塞扶贫资金“渗漏”等问题。